Press "Enter" to skip to content

EOAK/4620/2019: Uusien työkyvyttömyyseläkehakemusten käsittelyaikatilanne on ollut huono varsin pitkään

Eduskunnan oikeusasiamies ratkaisi useita kanteluita vuoden 2019 aikana, jossa oltiin arvosteltu työkyvyttömyyseläke- ja kuntoutustukihakemusten käsittelyaikoja Kelassa. Eduskunnan oikeusasiamies otti käsiteltäväksi omasta aloitteestaan elokuussa 2019 työkyvyttömyyseläke- ja kuntoutustukihakemusten käsittelyaikoihin, ja pyysi Kelaa toimittamaan kuukausikohtaiset tilastot työkyvyttömyyseläke- ja kuntoutustukihakemusten määristä ja niiden käsittelyajoista vuosilta 2018 ja 2019.

 

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa.

 

Kela ei ole ollut pystynyt ratkaisemaan työkyvyttömyyseläke- ja kuntoutustukihakemuksia vuosien 2018-2019 ilmoittamiensa tavoitekäsittelyaikojen puitteissa. Tavoitekäsittelyajat ovat olleet 10 viikkoa uusien hakemusten osalta ja 7 viikkoa jatkohakemusten osalta vuonna 2018 sekä 11 viikkoa uusien hakemusten osalta ja 7 viikkoa jatkohakemusten osalta vuonna 2019.

 

Hallintolain 23 §:n 1 momentissa käsittelyajasta säädetään viranomaista velvoittavasti. Säännöksen mukaan asia on käsiteltävä ilman aiheetonta viivytystä. Se velvoittaa viranomaista pyrkimään kaikissa käsittelemissään asioissa mahdollisimman joutuisaan käsittelyyn. Asiaa koskevassa hallituksen esityksessä (HE 72/2002 vp) todetaan, että mitä suurempi merkitys ratkaisun lopputuloksella on asianosaisen jokapäiväisen elämän kannalta, sitä ripeämpään käsittelyyn asiassa tulisi pyrkiä.

 

Eduskunnan oikeusasiamies totesi, että uusien hakemusten osalta käsittelyaikatilanne on siis ollut huono varsin pitkään, eikä Kelan voida katsoa toimenpiteillään erityisen tehokkaasti onnistuneen vastaamaan tähän huonoon kehitykseen. Toisaalta oikeusasiamiehen mukaan positiivisena kehityksenä voidaan panna merkille se, että loka–marraskuussa Kela onnistui lyhentämään selkeästi käsittelyaikoja

EOAK/4620/2019

9.4.2020
EOAK/4620/2019
Ratkaisija: Apulaisoikeusasiamies Pasi Pölönen
Esittelijä: Esittelijäneuvos Juha Niemelä

 

TYÖKYVYTTÖMYYSELÄKE- JA KUNTOUTUSTUKIHAKEMUSTEN KÄSITTELYAJAT

 

1 ASIATIEDOT

 

Käsittelin ja ratkaisin elokuussa 2019 useita kanteluita, joissa oli arvosteltu työkyvyttömyyseläke- ja kuntoutustukihakemusten käsittelyaikoja Kansaneläkelaitoksessa (Kela).

 

Kela oli kanteluihin antamissaan selvityksissä ilmoittanut sanottujen etuushakemusten käsittelyn olleen ruuhkautunut työkyvyttömyyseläkkeiden ratkaisukeskuksessa. Saamieni selvitysten perusteella keskuksen työtilanne oli ollut ruuhkautunut vuoden 2018 loppupuolelta alkaen ainakin toukokuulle 2019. Lisäksi Kelassa oli selvityksellä kanteluasia, jossa kantelija kertoi toukokuun alussa jättämänsä kuntoutustukiasian käsittelyn olleen kesken vielä heinäkuun lopussa.

 

Työkyvyttömyyseläke- ja kuntoutustukiasioissa on usein kyse hakijan toimeentulon kannalta en- siarvoisen tärkeästä asiasta. Sen vuoksi pidän erityisen tärkeänä, että Kela pystyy käsittelemään ne viivytyksettä ja ainakin ilmoittamiensa tavoitekäsittelyaikojen puitteissa.

 

Eduskunnan oikeusasiamiestä annetun lain 4 §:n perusteella otin asian käsiteltäväksi omana aloitteena elokuussa 2019. Pyysin Kelalta selvitystä niistä seikoista, jotka olivat johtaneet työkyvyttömyyseläkkeiden ratkaisukeskuksen työtilanteen ruuhkautumiseen. Tämän lisäksi pyysin selvitystä niistä toimenpiteistä, joita Kelassa on tehty syntyneen hakemusruuhkan purkamiseksi ja käsittelyaikojen lyhentämiseksi ja joita oli vielä suunnitteilla.

 

Käsittelyaikojen kehittymisen seuraamiseksi pyysin Kelaa toimittamaan kuukausikohtaiset tilastotiedot työkyvyttömyyseläke- ja kuntoutustukihakemusten määristä ja niiden käsittelyajoista vuosilta 2018 ja 2019. Pyysin Kelaa antamaan myös lausuntonsa asiaan.

 

2 SELVITYS

 

Kela antoi pyydetyn lausunnon selvityksineen 27.1.2020.

 

Kelan työkyvyttömyyseläkkeiden ratkaisukeskuksen ja Eteläisen vakuutuspiirin asiantuntijalääkärikeskuksen selvitys

 

Selvityksen mukaan Kelan etuuspalveluiden tulosyksikkö vastaa Kelan valtakunnallisesta etuuskäsittelystä ja etuuslainsäädännön kehittämisestä. Etuuspalveluiden tulosyksikkö jakautuu viiteen vakuutuspiiriin, joista Eteläinen vakuutuspiiri hallinnoi muun muassa työkyvyttömyyseläkkeiden ratkaisukeskuksen toimintaa.

 

Työkyvyttömyyseläkkeiden ratkaisukeskus sopii henkilöstökehyksestään Eteläisen vakuutuspii- rin kanssa. Koko Kelaa koskevat toimintakulujen kiristykset vuosina 2018 ja 2019 ovat vaikuttaneet myös Eteläisen vakuutuspiirin alaisten ratkaisukeskusten henkilöstökehyksiin. Käytännössä tämä tarkoitti sitä, että esimerkiksi poistuvien henkilöiden tilalle ei saatu rekrytoida paikkaavaa työvoimaa samalla tavoin kuin ehkä aiemmin olisi pystytty. Selvityksen mukaan hakemuskäsittelyn sujuvuus on herkkä toimintaympäristössä tapahtuville muutoksille ja tässä kokonaisuudessa muutamien henkilötyövuosien vajeen on voitu katsoa aiheuttaneen osan ongelmista.

 

Työkyvyttömyyseläkkeiden ratkaisukeskus ilmoittaa reagoineensa aktiivisesti tilanteeseen. Vuodelle 2019 laaditussa toimintasuunnitelmassa korostettiin hakemuskäsittelyn sujuvuuden ja läpimenoaikojen merkitystä. Lisäksi etuuskäsittelijöiden henkilökohtaisia tavoitteita sopeutettiin vastaamaan arvioituja työmääriä. Hakemuskäsittelyssä on tehty runsaasti ylitöitä ja pidetty säännöllisiä kohdennettuja ruuhkanpurkutalkoita. Lisäksi työn seurantamenetelmiä on kehitetty ja prosesseja tehostettu. Myös koulutuksia on vähennetty ja siirretty myöhäisempään ajankohtaan. Esimies-, suunnittelu- ja neuvontatyötä tekevien työaikaa on kohdennettu mahdollisimman paljon varsinaiseen etuuskäsittelytyöhön. Työnjohdossa on tehty valintoja, joilla on pystytty edistämään sujuvaa ja tehokasta etuuskäsittelyä. Hakemuskäsittelyssä on työnjohdollisin ohjein priorisoitu varsinaista etuuskäsittelytyötä mm. seurantatöiden kustannuksella.

 

Toiminnallisina muutoksina merkittävässä roolissa on ollut myös aiempaa aktiivisempi asiakaspalvelu. Kela on saanut strategiansa mukaisella tavalla ohjattua asiakkaitaan heille sopivampien vaihtoehtojen äärelle, minkä myötä muun muassa aiheettomia Kelaan osoitettuja työkyvyttömyyseläkehakemuksia on saatu vähennettyä. Kaikki nämä toimenpiteet ovat kuitenkin vaatineet panostusta ja ajankäyttöä.

 

Tehostetusta asiakaspalvelusta huolimatta Kelaan saapuvien työkyvyttömyyseläkehakemusten määrät ovat pysyneet vuosina 2018 ja 2019 vähintään yhtä korkeina kuin aiempina vuosina. Tähän on selvityksen mukaan vaikuttanut muun muassa työttömyysturvan aktiivimalli. Aktiivimallin myötä työkyvyttömyyseläkkeen hakeminen matalalla kynnyksellä on saattanut osoittautua asiakkaalle houkuttelevaksi tavaksi välttyä mahdolliselta työttömyysturvan leikkaukselta.

 

Eläketurvakeskuksen esittämien raporttien mukaan työkyvyttömyyseläkkeille siirtyneiden määrä olisi vuonna 2018 ollut noin 8 % isompi kuin edeltävinä vuosina. Tämä vahvistaa näkemystä siitä, että myös Kelan asiakkuuksien määrä on ollut tavanomaista suurempi.

 

Työkyvyttömyyseläkkeiden ratkaisukeskuksen käsittelyaikojen pidentymiseen on vaikuttanut myös Asiantuntijalääkärikeskuksen ruuhkautunut työtilanne vuoden 2019 aikana. Tähän on vaikuttanut erityisesti asiantuntijalääkäriarviopyyntöjen määrän nousu noin 8 prosentilla vuoden aikana ja pidemmillä poissaoloilla, joihin ei oltu voitu varautua ennakkoon.

 

Kelan sisäisessä prosessissa on määritelty asiantuntijalääkärin työn käsittelyajaksi 10 vuorokautta. Työkyvyttömyyseläkkeisiin annettujen asiantuntijalääkäriarvioiden käsittelyajan keskiarvo on ollut vuonna 2019 noin 20 vuorokautta. Asiantuntijalääkärikeskuksessa on tehty keväästä 2019 alkaen sisäisiä järjestelyjä ja loppuvuodesta rekrytointeja käsittelyaikojen parantamiseksi niin, että ne vastaisivat paremmin tavoiteaikoja.

 

Työkyvyttömyyseläkkeiden ratkaisukeskus ilmoittaa raportoineensa aktiivisesti pidentyneistä läpimenoajoista ja tehdyistä toimenpiteistä Eteläisen vakuutuspiirin johdolle, joka on omalta osaltaan raportoinut todetuista ongelmista eteenpäin Kelan etuuspalveluiden johdolle.

 

Etuuspalvelujen lakiyksikön työkykyryhmän selvitys

 

Kela on asettanut omat sisäiset tavoitekäsittelyaikansa työkyvyttömyyseläkehakemusten käsittelylle ja ne ilmoitetaan asiakkaille kela.fi -sivustolla. Nämä tavoitekäsittelyajat ovat olleet 10 viikkoa (uudet hakemukset) ja 7 viikkoa (jatkohakemukset) vuonna 2018 ja 11 viikkoa (uudet hakemukset) ja 7 viikkoa (jatkohakemukset) vuonna 2019. Vuodelle 2020 asetetut tavoitekäsittelyajat ovat samat kuin vuonna 2019.

 

Tavoitekäsittelyajoissa on kyse keskiarvosta, jolloin osa hakemuksista käsitellään nopeammin, osa hitaammin. Kela on asettanut käsittelyaikatavoitteita varsinaisen hakemuksen lisäksi myös muiden asiakirjojen ja tehtävien käsittelylle.

 

Lakiyksikkö toteaa, että Kela ei ole pystynyt ratkaisemaan työkyvyttömyyseläke- ja kuntoutustukihakemuksia vuosina 2018–2019 ilmoittamiensa tavoitekäsittelyaikojen puitteissa. Se viittaa selvityksen mukana toimitettuihin liitteisiin:

 

Kelassa käsiteltyjen työkyvyttömyyseläkehakemusten kokonaisläpimenoajat 2018–2019:



Käsittelyn ruuhkautumisen syistä ja tehdyistä toimenpiteistä yksikkö viittaa ratkaisukeskuksen antamaan selvitykseen. Aktiivimallin osalta se toteaa kuitenkin, että tilastoja hakemusten lisääntymisestä aktiivimallin johdosta ei Kelassa ole käytettävissä.

 

Lakiyksikön mukaan ratkaisukeskus on saanut vuoden 2019 syksyn ja vuoden 2020 alusta rekrytoida lisää toimihenkilöitä ja myös Asiantuntijalääkärikeskukseen on saatu lisää lääkäreitä.

 

Selvityksen lopussa todetaan, että työ- ja toimintakykyetuuksien osaamiskeskuksen työkykyryhmän tehtävänä on vastata mm. työkyvyttömyyseläkehakemusprosessista ja sen kehittämisestä ja siten osaltaan varmistaa lainmukainen ja sujuva hakemuskäsittely, jotta työkyvyttömyyseläkehakemukset saadaan käsiteltyä viivytyksettä ja ainakin ilmoitettujen tavoitekäsittelyaikojen puitteissa.

 

Kelan lausunto

 

Kela viittaa lausuntonaan edellä mainittujen yksiköidensä selvityksiin ja toimitettuihin tilastotietoihin

 

3 RATKAISU

 

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa.

 

Hallintolain 23 §:n 1 momentissa käsittelyajasta säädetään viranomaista velvoittavasti. Säännöksen mukaan asia on käsiteltävä ilman aiheetonta viivytystä. Se velvoittaa viranomaista pyrkimään kaikissa käsittelemissään asioissa mahdollisimman joutuisaan käsittelyyn. Asiaa koskevassa hallituksen esityksessä (HE 72/2002 vp) todetaan, että mitä suurempi merkitys ratkaisun lopputuloksella on asianosaisen jokapäiväisen elämän kannalta, sitä ripeämpään käsittelyyn asiassa tulisi pyrkiä.

 

Hallintolaissa ei ole säädetty aikarajaa asian viivytyksettömälle käsittelylle. Hyvään hallintoon kuuluu, että asiat tulee käsitellä asian laatu ja muut siihen vaikuttavat olosuhteet huomioon ottaen kohtuullisessa ajassa. Mikäli asian käsittelyn voidaan katsoa viivästyneen, viivästymiselle pitää olla jokin perusteltu syy, esimerkiksi lisäselvityksen tarve, jotta asian käsittelyn voidaan katsoa tapahtuneen ilman aiheetonta viivytystä.

 

Myöskään kansaneläkelaissa ei ole säädetty Kelalle tiettyä aikaa, minkä kuluessa niiden on käsiteltävä työkyvyttömyyseläkehakemus. Kuten Kelan selvityksestä ilmenee, Kela asettaa siis vuosittain itse valtakunnalliset tavoitekäsittelyajat kaikille etuuksille.

 

Saamani selvitys osoittaa, että Kela ei ole saavuttanut työkyvyttömyyseläkeasioissa vuosina 2018 ja 2019 asettamiaan tavoitekäsittelyaikoja.

 

Kuntoutustuen jatkohakemusten osalta tavoitekäsittelyaikojen ylitykset ovat olleet varsin pieniä. Vuonna 2018 Kela oli ylittänyt 49 päivän tavoitekäsittelyajan tammi–helmikuussa ja elokuussa. Sen sijaan vuonna 2019 tavoitekäsittelyajan alle Kela oli päässyt vain neljänä kuukautena. Loppuvuodesta lokamarraskuussa tilanne oli jo varsin hyvä, mutta joulukuussa tavoitekäsittelyaika jälleen ylittyi.

 

Sen sijaan uusien työkyvyttömyyseläkehakemusten osalta tilanne on ollut selkeästi huonompi. Vuonna 2018 Kela ei saavuttanut tavoitekäsittelyaikaa yhtenäkään kuukautena ja koko vuoden toteutunut keskimääräinen käsittelyaika oli 82,9 päivää eli lähes 13 päivää yli tavoitteen. Kela nosti tavoitekäsittelyaikaa vuodelle 2019 viikolla 11 viikkoon eli 77 päivään, mutta saavutti sen vain marraskuussa 2019. Koko vuoden 2019 toteutunut keskimääräinen käsittelyaika oli 94,3 päivää.

 

Uusien hakemusten osalta käsittelyaikatilanne on siis ollut huono varsin pitkään, eikä Kelan voida katsoa toimenpiteillään – vaikka selvityksestä ilmenevin tavoin Kela on sinänsä ryhtynyt asian johdosta moniin toimenpiteisiin – erityisen tehokkaasti onnistuneen vastaamaan tähän huonoon kehitykseen. Käsittelyajoissa on ollut selkeää nousua kesällä 2019.

 

Selvityksissä mainittu aktiivimalli on nähdäkseni mahdollisesti vaikuttanut tuossa vaiheessa hakemusmäärään. Vaikka viranomaisten, kuten Kelankin, tulisi pyrkiä varautumaan hakemusmäärien muutoksiin, on hakemuskäsittely nähdäkseni ajautunut alkukesästä 2019 vaikeaan tilanteeseen ottaen huomioon juuri alkanut kesälomakausi.

 

Positiivisena kehityksenä voidaan panna merkille se, että loka-marraskuussa Kela onnistui lyhentämään selkeästi käsittelyaikoja. Ne olivat joulukuussa jälleen tosin nousseet. Kela ei ole näiltä osin vedonnut mihinkään erityiseen syyhyn, mutta kanteluasioista muutoin saamieni selvitysten perusteella joulukuussa käsittelyaikojen on taipumus nähdäkseni nousta vuodenvaihteen lomista johtuen sekä myös siitä syystä, että vuodenvaihteeseen ajoittuu usein lainsäädäntömuutoksia, joiden omaksuminen vaatii panostusta. Myös tietokonejärjestelmien muutostöitä ajoittuu usein juuri vuodenvaihteeseen.

 

Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian vuositeemaksi eli erityisesti tarkastuksilla ja omissa aloitteissa korostetusti huomioitavaksi näkökulmaksi valittiin tammikuussa 2020 – eli ennen tietoa valmiuslain mukaisten toimivaltuuksien käyttöönoton ja soveltamisen mahdollisuudesta – viranomaisten riittävä resursointi perus- ja ihmisoikeuksien toteuttamisen kannalta. Nyt saamistani selvityksistä huomio kiinnittyy siihen, että jo muutamien henkilötyövuosien vajeen työkyvyttömyyseläkkeiden ratkaisukeskuksessa ja asiantuntijalääkärikeskuksessa on katsottu aiheuttaneen ongelmia. Minun ei ole mahdollista arvioida tätä resurssikysymystä lähemmin, mutta selvitysten valossa toiminta näyttää olleen asetettuihin tavoitteisiin nähden niukasti resursoitua. Selvää on, että suuressa organisaatiossa eri toimintojen resursoinnista ja kehittämisestä päättäminen, huomioiden käytettävissä olevat määrärahat ja se, että yhteen asiaan panostaminen voi samalla tarkoittaa panostuksen vähentymistä toisaalla, on viime kädessä sellaista viranomaiselle kuuluvaa tarkoituksenmukaisuusarviointia, joihin laillisuusvalvoja ei lähtökohtaisesti puutu.

 

Kela on selvityksessään maininnut vuodenvaihteeseen 2019–2020 sijoittuvista lisärekrytoinneista. Käsitykseni mukaan niiden vuoksi Kelan työkyvyttömyyseläkkeiden ratkaisukeskuksella onkin ollut oman selvityksensä antamishetkellä joulukuussa 2019 perusteltua aihetta suhtautua optimistisesti työkyvyttömyyseläkehakemusten käsittelyaikojen lyhentymiseen vuonna 2020.

 

Covid-19 -pandemia ja sen aiheuttamat poikkeusolot ovat sittemmin muuttaneet tilannetta. Kela tiedotti 23.3.2020, että tartuntataudin etenemisen estämiseksi asetetut eristämistoimet, karanteenit ja poikkeusoloista johtuvat rajoitukset ovat nopeasti johtamassa sosiaaliturvahakemusten merkittävään ja nopeaan määrän kasvamiseen Kelassa. Se ilmoitti käynnistäneensä toimenpiteitä, joiden avulla etuuskäsittely pyritään hoitamaan mahdollisimman sujuvasti ja ilman kohtuuttomia viiveitä. Siitä huolimatta se arvioi, että hakemusten käsittely voi ruuhkautua epidemiatilanteessa. Kela ilmoitti varautuneensa muun muassa sairauspäiväraha- ja tartuntatautipäivärahahakemusten kasvuun siirtämällä tarvittaessa henkilökuntaa niiden käsittelyyn.

 

Käsiteltäväkseni on saapunut alkuvuodesta vain yksi Kelan työkyvyttömyyseläkehakemuksen käsittelyaikaa koskeva kantelu, jossa käsittelyaika on ylittänyt Kelassa asetetun tavoiteajan. Vähäinen määrä voi olla osoitus siitä, että käsittelyaikatilanne alkuvuodesta ei ole ollut erityisen huono. Jos käsittelyajat Kelassa ylittävät sen verkkosivuilla ilmoitetun tavoitekäsittelyajan, näkyy se hyvin usein nopeasti myös oikeusasiamiehelle saapuvina kanteluina.

 

Tuo toistaiseksi ainoa kantelu saapui maaliskuun 2020 lopussa ja siinä Kelan virkailija oli kantelijan mukaan jo vedonnut poikkeusoloihin kantelijan tiedusteltua asiansa käsittelyvaihetta. Kyse oli kuitenkin jo tammikuun alussa saapuneesta jatkohakemuksesta; sanotusta asiassa Kelaa on pyydetty toimittamaan selvitys oikeusasiamiehen kansliaan.

 

Poikkeusolojen vaikutus Kelan työhön ja sen eri etuusasioiden käsittelyyn ja käsittelyaikoihin selvinnee kuitenkin vasta tulevien kuukausien aikana. Totean lisäksi, että apulaisoikeuskansleri Mikko Puumalainen on ottanut maaliskuun lopussa omana aloitteenaan tutkittavakseen Kelan varautumisen mm. työttömyysetuuksia, perustoimeentulotukea, asumistukea sekä sairaus- ja tartuntatautipäivärahoja koskevien asiamäärien huomattavaan kasvuun Covid-19 pandemian ja poikkeusolojen vaikutusten vuoksi (OKV/7/50/2020).

 

Kelalle on myös ehdotettu lisärahoitusta. Sosiaali- ja terveysministeriön 8.4.2020 julkaiseman tiedotteen mukaan hallitus ehdottaa Kelan toimintaan 41 miljoonan euron lisärahoitusta. Rahoitusta tarvitaan muun muassa etuuksien ja asiakaspalvelun kasvavien kustannusten, IT-lisäkustannusten sekä yrittäjille laajennettavan työttömyysturvan ja koronaepidemian vuoksi palkatta töistä poissa olevalle maksettavan tuen aiheuttamien hallinnon lisäkustannusten vuoksi. Rahoja kohdennetaan muun muassa Kelaan tulevien perusturvaetuuksien hakemusten käsittelyyn ja muuhun siihen liittyvään työhön.

 

Edellä kerrotun perusteella katson tässä vaiheessa riittäväksi, että saatan edellä esittämäni käsitykset työkyvyttömyyshakemusten käsittelyajoista Kelassa vuosina 2018–2019 Kelan tietoon. Asia ei anna minulle aihetta muihin toimenpiteisiin.